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关于忻城县红渡镇扩权强镇的思考
发布时间:2014年09月15日 点击数: 【字体: 收藏 打印文章
 

    红渡镇位于忻城县中南部,是忻城县承接东部产业转移的重要工业园区。全镇面积222平方公里,耕地面积3.6万亩。总人口4.01万人,辖12个行政村(社区)、157个自然屯。红渡镇水陆交通便利、电力充足、风光旖旎、历史文化深厚,且工业前景广阔,红渡工业园区已列为自治区A类产业园区。经统计,至2013年底,全镇农业总产值达25130万元,同比增长7%;乡镇属工业总产值达34306万元,同比增长11%;全社会固定资产投资达112070万元,同比增长16%;形成固定资产的招商引资额达31868万元,同比增长20%;农民人均纯收入达6892元,同比增长10%

    20142月,忻城县县委书记谢大研在红渡召开推进城镇化建设工作会议,确定了红渡镇未来的发展定位:珠江-西江经济带节点城市、来宾市工业重镇、自治区生态休闲文化旅游名镇,其城镇化建设排在忻城县各乡镇首位优先发展,并且开展扩权强镇试点工作。

    20148月,国家住建部、发改委等七部委联合发布了全国重点镇名单,红渡镇作为广西壮族自治区116个全国重点镇之一被列入其中。按照自治区党委、政府的要求,广西将选取一批基础较好、发展潜力大、辐射带动能力强的重点镇,作为扩权强镇试点,将采取直接放权和委托、授权等形式,赋予扩权镇部分县级经济社会管理权限,强化公共服务和管理职能。

一、什么是扩权强镇?

    近年来,许多地方出现了一批经济规模大、人口数量多、城镇化水平高的经济发达镇,在促进城乡统筹发展、带动区域经济增长、吸纳劳动力就业等方面发挥了重要作用。根据马克思历史唯物主义理论,特别是经济基础决定上层建筑的经典论断,提出上层建筑必须与一个社会的经济状况和发展水平相适应。因此,乡镇级行政管理体制必须随着乡镇经济社会发展的不同阶段作出相应改革。

    “强镇扩权”就是近年来某些市县向一些经济发达镇下放权力的行政体制改革行动,中央和地方都选择了部分经济发达镇开展了试点,从扩大经济社会管理权限、调整机构设置和编制配备、完善体制和运行机制入手进行探索,增强乡镇经济发展活力、行政协调能力和统筹城乡发展的实力。其实质是政府转型速度要与经济社会转型速度同步,也是弥补转型期地方政府公共服务、公共产品短缺必然的路径选择。

    强镇需要扩权,那么“非强镇”是否需要扩权呢?答案是肯定的。事实上,无论乡镇经济实力强弱,也无论是哪一类乡镇,其所面临的经济社会发展、公共服务提供、社会管理创新、服务改善民生等任务都是一样的。那些经济实力相对较弱的乡镇面临的经济社会发展压力和社会稳定压力,在一定程度上甚至还要更大一些。因此这些“非强镇”要加快发展,迎头赶上,同样需要相应扩大管理权限,在事权、财权上获得更多的倾斜和支持。

    所以,着眼于政府转型速度与经济社会转型速度同步的“强镇扩权”,与着眼于以政府职能转变和增强促进经济社会发展的“扩权强镇”,只是同一个问题的两个方面。

二、红渡镇发展困境

1.政府职能定位不明确

    主要表现为不该管的管了,该管的管不了、管不好。镇级政府作为最低一级的国家政权组织,其全能型政府特色明显。宪法和法律赋予了乡镇人民政府的经济、教育、文化、卫生、科技及财政、民政、治安、司法、计划生育等管理的职权职能,然而这种大包大揽社会事务的情况在实际中由于乡镇的人力、财力等因素的制约,导致一些职能无法真正实现。例如红渡镇2013年的目标绩效考评细则中要求政府完成甘蔗种植面积8000亩,总产量28900吨,桑园面积30120亩,鲜茧产量2960吨,新农合参合率达95%以上等等,这些完全可以交由市场决定的项目,却要求由基层政府通过行政手段来完成,占用了基层政府大量人力物力。

    镇级行政管理体制形成于20世纪80年代,在传统社会主义国家计划经济体制下,政府实行高度集权、计划管理的方式,政府包揽一切经济事务和社会事务,一切经济活动以政府的计划为中心。乡镇政府的职能具有鲜明的执行性,相对的缺乏独立自主性。改革开放30多年来,我国政府职能主要是以经济建设为中心,发展模式一直强调经济建设,对于政府原本就应该承担的社会管理和公共服务疏于落实,导致社会管理和公共服务的供给已经远远满足不了公众的需求,比如目前红渡镇区医疗服务水平不高,只有一所镇卫生院,有38个职工,25个床位;义务教育资源单一,镇区只有一所小学,在校生1600多人,教职工158人,没有中学;本地就业机会少,大多青壮年外出务工,人员达6800多人,占总人口16.6%;食品安全检查缺失,饭店、粉摊、面馆的卫生设备简陋,碗筷大多未消毒,食用油来源不明等等。

2.权责不一致

    由于乡镇机构设置、职能设定和政府行政行为立法的相对滞后,名义上是一级政府,实践中却缺乏作为基层政府应该具备的如安全生产、项目投资、社会保障等行政许可、处罚权和强制权,还必须执行上级政府交办的任务,并承担责任,甚至一票否决,乡镇政府大部分的精力都放在完成上级交办的任务、应付各种检查评比上,如红渡镇2013年的目标绩效考评细则中需要完成的三级指标就有88项。另外,乡镇政府工作的自主权有限,部门垂直管理的封闭性使得乡镇对其人、财、物等不能实施有效管理,开展工作主要靠协调。目前红渡镇的农技站、学校、卫生院、财政所、国土所、司法所、派出所等单位仍直接受垂直主管单位管理。

    一方面责任有加,另一方面却无权执法。目前乡镇执法主要涉及三个方面:一是公共安全管理,涉及安全生产、乡村道路安全、农业机械安全、消防安全等;二是人口资源环境监管,涉及城镇管理、市政(包括村镇规划建设)、国土资源、民政、环境保护等;三是农村市场管理,包括产品质量、食品卫生、医疗卫生、农资等。在这些领域,乡镇拥有的授权很少,比如,在“两违”建筑整治方面,由于政府缺乏行政处罚权和强制权,尽管红渡政府多次下达责令停工的通知,但红渡江信到红渡小学的二级路两边违法违章建筑依然屡禁不止。在项目实施和监管上,由于乡镇政府缺乏项目监督管理权,如红渡镇古钵村、三合村的饮水工程花了两年多时间都还未完成,而且建设的质量也差强人意。

3.财权与事权不匹配

    目前我国政府财政收入制度形成于1994年开始的分税制改革,主要确定了中央与省级政府之间的分税方式。分税制将税种划分为中央税、地方税和共享税三大类。其中规模最大的一种——企业增值税被划为共享税,其中中央占75%,地方占25%。分税制的实行使得中央财政不但独立于地方财政,而且地方财力的近三分之一需要中央财政拨付转移支付进行补助。而且,中国大部分省市经济是倒金字塔结构,越大的企业集聚在越大的城市;财政支出则是正金字塔结构,越是基层越要相对支出更多。随着地方收取的农业税废除之后,更是让县乡没有税源来供养当地政府。忻城县于2007年开始实行“乡(镇)财县管”,虽使乡(镇)财政尽快走出了困境,但由此导致的结果就是乡镇没有了独立的财权。

    尽管中央财政通过税收返还和转移支付又将大部分集中的收入拨付到地方进行支出,弥补了地方财政的支出缺口,但由于转移支付在地区间分配的不平衡,使得地区间的财力差距越来越大,在基层政府显得尤为突出。因此乡镇级政府往往缺乏足够的财力来承担辖区内广泛的社会公共事务、公共服务建设,自主开展基础设施建设,无法满足日益增长的公共卫生、文化娱乐、基础教育、社会保障等公共产品和公共服务的需求。比如目前红渡镇道路、水利基础设施最差的龙塘村,许多自然屯都是靠收集雨水来维持日常的水饮用,镇政府有心解决却苦于缺乏资金支持。

三、如何扩权

    近年来,围绕着类似“扩权强镇”的行政管理体制改革,国家相关部门组织开展了一系列改革试点工作,进行了有益的尝试和探索。例如, 20104月,中央编办会同中农办、国家发改委、公安部、财政部等部门在13个省25个镇开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作。与此同时,广东、浙江、山东等部分地区也结合自身实际情况,在实践中积极探索经济发达镇行政管理体制改革的不同做法,取得了一些宝贵经验。

1.充分放权,能放就放

理顺县镇职责关系,建立符合红渡镇区域特点、职能有机统一的大部门行政管理体制,探索“机构设置综合、管理扁平高效、运行机制灵活”的新型基层政府管理架构。扩大管理权限,可以明确红渡镇按照副县级管理,授权赋予与红渡镇经济社会发展相适应的行政管理权限,如经济社会管理、干部人事、财政预算等,能够调动和支配更多的行政资源。扩大财权,加大财政扶持力度,重点加强产业发展和基础设施等方面的投入,进一步完善财政管理体制。扩大人事权,对于县级部门在乡镇的延伸机构和派驻机构实行县级政府工作部门和乡镇双重领导、双重管理、双重考核机制,同时进一步优化乡镇干部队伍的年龄层次和知识结构,加强乡镇领导集体的综合能力和凝聚力,提高乡镇工作人员的总体素质和履职能力,为改革发展提供足够的人力资源和智力支持。

2.稳妥下放、适当下放

    按照先易后难、有序推进的原则,充分考虑机构设置和人员配置情况,稳妥实施权力下放。根据目前红渡镇经济社会发展的实际情况,同时有针对性地根据城镇发展定位和功能分区适当放权,比如城建、水利、环保、旅游、农业、食品、市场管理等方面的行政管理权限,便于红渡镇整合利用镇域内的资源,合理规划发展路径。而对于一些乡镇不宜行使的权利,如行政执法权,可暂不下放,待相关法律政策完善再行下放。同时进一步明确放权部门的指导和监督作用,确保权力平稳下放、顺利承接、有效行使,避免由于乡镇经验不足等原因出现的“权力真空”现象,推动经济可持续快速健康发展。

    按照财权和事权相匹配的原则,合理划分县镇事权。属于县级政府的事权,不应由镇政府承担财政支出责任,需要由镇政府承担的事权,要切实保障履行职责所需的必要财力。进一步调整财政分成和部分规费政策,明确财政保障和激励措施,可以核定财政收入基数,超收部分全部留镇,同时镇辖区内的土地出让收益除上交中央部分,地方留成部分全部返还。设立支持城镇化建设专项资金,每年安排专项资金,采取以奖代补的方式支持城镇化建设。

3.整合站所、增强服务

    合理区分公益性事业和经营性事业机构,实行分类管理,建设适合新农村建设的事业站所服务模式,提高公共服务资源的利用效率,逐步推进事业单位综合改革。公益性事业机构要强化服务功能,经费由财政保障;经营性的事业机构要强化自我发展能力,逐步走向市场。通过优化整合现有事业单位站所,将功能相近的事业单位站所合并,实行综合设置。如农技、农机、水利等站所可以合并为一个站所,将农资经营、农机修理、水利设计等经营性业务剥离出来,实行社会化有偿服务。

4.加强下放权力的合法性和规范性

    按照法律规定,行政机关只能在其法定职责范围内依照法律法规、规章的规定,方可委托其他行政机关实施行政许可。受委托的行政机关或组织在委托范围内,以委托机关名义实施处罚。根据《行政许可法》和《行政处罚法》等法律要求,需要进一步完善委托、交办的程序和形式,进一步规范委托、交办的行为。放权的工作应在目前的政治体制框架和法律范围内进行,不能突破法律规定自行调整行政执法主体和职权。因此,扩权乡镇的合法性还有待自治区或更高级别政府的认可。

5.构建完善的监督机制

    “扩权强镇”式的行政体制改革必须建立与其事权改革相适应的监督管理机制。坚持权责一致的原则,全面推行行政执法责任追究制度,依法加强和完善对镇级政府的监管,规范和监督镇级政府的执法行为。在承担上级下放权力后,镇级政府依法承担相应的行政和法律责任,要建立以镇主要领导和部门负责人为监管重点的行政问责和党政领导干部监督制度,同时进一步明确上级政府和相关职能部门的业务指导和监管工作,最大限度杜绝权力下放后的腐败衍生问题,确保扩权强镇顺利推进。

作者:董志勇 来源:
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